樹立科學發展觀 強化土地資源管理

中國是一個人口眾多的農業大國,土地資源是中國社會的最基本資源。土地資源管理使用狀況好壞,不僅直接關系到中國農業和糧食安全,而且關系到國民經濟的各個領域。 作者:李星洲 我國土地資源現狀不容樂觀,土地資源供需矛盾尖銳,形勢嚴峻。本文從我國土地資源的基本
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  中國是一個人口眾多的農業大國,土地資源是中國社會的最基本資源。土地資源管理使用狀況好壞,不僅直接關系到中國農業和糧食安全,而且關系到國民經濟的各個領域。


  作者:李星洲


  我國土地資源現狀不容樂觀,土地資源供需矛盾尖銳,形勢嚴峻。本文從我國土地資源的基本情況、存在問題,以及可持續發展和安全利用角度作些探討。總體上看,我國土地資源總量豐富但人均貧乏。根據國土資源部公布的數據,我國耕地、林地、牧草地總量2004年分別高達12244.43萬公頃、23504.7萬公頃和26270.68萬公頃,分列世界第四位、第五位和第二位,但人均分別約為當前世界平均水平的38%、31%和35%。以耕地為例,我國一直以不到世界10%的耕地養活世界22%的人口。從1996年到2004年,全國耕地面積由19.51億畝減至18.37億畝,是世界上耕地資源消耗速度最快的國家之一。隨著人口不斷增加,我國人均耕地面積迅速下降,極大地加劇了糧食安全問題。以人均年需400公斤計算(含其他用糧),必須保證在2010年和2020年有1.11億公頃和1.18億公頃耕地用于糧食生產,而2004年全國耕地才1.22億公頃。


  工業經迅猛發展導致工業用地規模不斷擴張,尤其是重型工業的加快發展進一步增大對土地資源消耗。城市化進程的快速推進繼續挑戰耕地資源保護。由于未來十幾年我國城鎮人口將凈增約3億,大量人口向城鎮轉移必將直接帶動城鎮住宅用地和各類公共基礎設施用地需求迅猛增加,生態建設對既定耕地和基本農田保持構成強烈沖擊。根據測算,以2000年為基期,我國土地整理、復墾和開發補充耕地的全部潛力為2.1億畝,但在生態效益和經濟效益雙重束縛下,后備資源一定程度上能對當前高強度的耕地消耗起到緩沖,但無法從根本上抵消耕地持續銳減態勢。而土地利用浪費嚴重加劇了資源“瓶頸”效應。我國土地資源供給將面臨著所未有的挑戰。


  一、我國土地資源的基本情況和主要特點


  我國國土資源遼闊,但是作為人口大國,土地資源的極度稀缺是需要深刻認識的基本國情。


  1.人均土地小國


  我國土地總面積居世界第三位,但人均土地面積0.777公頃(11.65畝),相當于世界平均水平的三分之一。截至2005午10月31日,我國耕地面積為18.31億畝,比上年度凈減少542.4萬畝,全國人均耕地由上年的1.41畝降為1.4畝,不足世界人均數的40%。


  2.未開發利用土地資源十分有限


  根據土地利用變更調查結果,2005年,全國耕地12208.27萬公頃(18.31億畝);園地1154.90萬公頃(1.73億畝);林地23574.11萬公頃(35.36億畝);牧草地26214.38萬公頃(39.32億畝)其他農用地2553.09萬公頃(3.83億畝);居民點及獨立工礦用地2601.51萬公頃(3.90億畝);交通運輸用地230.85萬公頃(0.35億畝);水利設施用地359.87萬公頃(0.54億畝);其余為未利用地。值得關注的是,未開發的土地資源相當有限,僅占全部土地的25%。在十分有限的未開發土地中,相當蘭部分屬于荒漠化等不可開發的土地,后備土地資源嚴重不足。據估計,目前可開發為耕地的土地面積僅約667萬公頃(1億畝)。


  3.最寶貴的耕地資源極為稀缺


  在全部國土中,耕地只占14%,且總體質量不高。在超過18億畝耕地上,坡度低于8度的平耕地只有9億畝,有水源保證和灌溉設施的耕地面積只占40%,中低產田占耕地面積的79%。更令人擔憂的是,1996到2005年,我國耕地面積凈減少1.2億畝,約占耕地總量的6.6%。到2004年底,全國城鎮共有閑置土地、空閑地和批而未供地共計393.61萬畝,相當于現有城鎮建設用地總量的7.8%。我國人均耕地面積僅1.4畝,不到世界平均水平的40%,約相當于美國的1/8、印度的1/2。


  4.水土流失和荒漠化日趨嚴重


  據1999年遙感普查,我國水土流失面積達355.56萬平方公里,占國土面積的37.42%。全國每年新增水土流失面積1萬平方公里,表層土流失量達50億噸以上,損失的氮、磷、鉀養分相當于4000多萬噸的化肥。長期以來的過度開墾和放牧造成的植被破壞,使得水土流失日趨嚴重,也造成了中國北方干旱、半干旱地區沙漠化土地的不斷增加。每年因荒漠化造成的直接經濟損失約為65億美元,目前,荒漠化仍以每年2460平方公里的速度發展,相當于每年損失一個中等縣的面積。


  二、土地資源開發利用與管理中存在的主要問題


  1.土地利用粗放帶來的弊端突出


  當前在國土利用方面的主要問題是粗放利用。城市建設用地總量失控,結構失衡,存量土地粗放利用比較嚴重。1990至2004年,全國城鎮建設用地面積由1.3萬平方公里擴大到將近3.4萬平方公里。城市建設用地布局松散,集聚性差;空間利用率較低等問題突出。


  農村建設有地的粗放問題也非常嚴重。2004年全國村莊用地2.48億畝,人均村莊用地達到218平方米,比城市人均用地面積最高限98平方米多一倍以上。


  2.未批先建等違法占用耕地問題依然相當嚴重


  新增建設用地是耕地減少的重要原因。通過未批先建、以租代征等方式違法、違規占用大量耕地甚至基本農田,使耕地保有量一度處于失控狀態。“十五”初期,特別2002和2003年,年均新增建設用地達682萬畝。到2005年未批先建耕地面積仍然達到30.8萬畝。


  3.占優補劣造成耕地質量普遍下降


  國家多次要求各地在建設占用耕地的同時,要通過土地整理復墾,確保耕地占補平衡。2005年全國土地整理復墾開發460萬畝,全國建設占用耕地208.1萬畝,雖然數量上得到補充,但補充土地的質量上卻一直存在著占優補劣的問題。2005年當年,建設占用的耕地中有灌溉設施的占67%,而補充的耕地有灌溉設施的只占35%。


  4.預計到2020年我國耕地缺口在l億畝以上


  “九五”和“十五”期間,全國耕地被占用的速度非常快,從1996年的到2004年,8年內平均每年減少1425萬畝。2005年全國耕地面積減少540萬畝,耕地快速減少的態勢得到扭轉,但全國耕地資源仍然非常有限。耕地在不斷減少、人口卻在不斷增加,按目前趨勢分析,到2020年,我國耕地缺口將達到1億畝以上。


  5.我國未來占用耕地極限為1.5億畝


  耕地資源是無法通過貿易途徑獲得彌補的戰略性資源。1996-2003年我國耕地凈減少l億畝,其中建設占地高達2240萬畝,糧食從1996年的5.045億噸,下降到2003年4.3億噸,到2030年預計中國將達到16億人口按照人均年500公斤的糧食需求計算(西方發達國家在1000公斤左右),需要7.2億噸糧食。目前,世界谷物貿易量每年兩億噸左右,若中國可以獲得1/4即5000萬噸,我國自產的糧食也必須達到6.7億噸。假設我國平均畝產達到525公斤,2030年我國耕地面積的保有量就必須達到17億畝,這就意味著,我國在未來占用耕地的極限是1.5億畝。


  三、我國土地資源可持續發展與安全利用的基本思路


  未來20年,要保證我國土地資源的可持續、安全利用,必須全面落實科學發展觀,按照建設資源節約型、環境友好型社會和可持續發展的要求,更加嚴格規范地保護資源,從根本上實現土地利用方式從粗放型向集約型轉變,有效保護和合理利用國土資源,促進經濟社會的可持續發展。


  保障土地資源安全有效利用的規劃總體目標及主要任務。


  l.總體目標


  ――全國耕地保有量不低于1.2億公頃(18億畝)


  ――年度供地總量中有償供地的比例達到80%以上(目前不足60%),招標拍賣掛牌出讓面積占出讓面積的比列提高到60%(目前不足30%)。


  2.主要任務


  一是落實最嚴格的土地管理制度,有效保護耕地,統籌安排各類、各業經濟發展用地。二是積極推進資源節約集約利用,研究和制定資源節約集約利用的法律法規,加強資源節約集約利用的監督和管理。三足完善土地市場體系建設,充分發揮市場配置國土資源的基礎作用,在城鄉用地統一市場配置建設上取得突破,保證土地市場健康穩定進行。提高土地的配置效率、交換流轉速度和利用效率,切實加強政府調控土地市場的能力和水平。四是改革完善土地產權管理制度。


  四、保障土地資源安全有效利用的對策措施。


  1.要更嚴格地保護耕地


  (1)嚴格保護其本農田。按照耕地的保有量保持在1.2億公頃和糧食綜合生產能力達到5億噸左右的目標,嚴格保護耕地和基本農田。確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量不降低。重點保護國家糧食主產區和商品糧基地的基本農田,建立基本農田保護示范區和監管體系。以建設保護,加大投入,逐步實現基本農田標準化,基礎工作規范化,保護責任社會化,監督管理信息化,全面提高基本農田管理和建設水平。


  (2)嚴格控制各類建設占用耕地。按照“循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局、積極穩妥地推進城鎮化”的要求,統籌城鄉協調發展,確定各級、各類城市的規模和布局,切實防止城市無序擴張。加強建設用地審批管理,嚴格核定各類建設占用耕地的數量,有效控制耕地減少過多狀況。堅持按建設項目考核,補充耕地數量、質量實行按等級折算,確保與占用耕地數量質量相當。加快建設耕地保護國家監管系統,提高耕地保護的信息化水平和國家監管能力。


  (3)搞好土地整理復墾。積極推進以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整理復墾。制定土地整理復墾工程建設標準,進一步提高土地整理復墾質量。加大廢棄土地復墾力度,減少水土流失,改善生態環境,增加有效耕地面積。


  (4)處理好生態建設、農業結構調整與耕地保護的關系。堅持保護優先、開發有序的原則,保障國家生態脆弱地區治理和重點生態建設工程的用地需求。嚴格執行退耕還林政策,科學確定不同區域、不同類型的生態退耕標準和指標,并納入土地利用總體規劃和年度計劃。重點做好陡坡耕地、嚴重沙化地區等的退耕工作,嚴禁將土壤條件和耕作條件良好的平壩緩坡地退耕。生態退耕地區要確保每個農村人口保有一定數量的基本口糧田。禁止占用基本農田建設綠色通道和城市綠化隔離帶。


  (5)加強新農村建設用地管理。按照新農村建設的戰略部署和總體要求,以嚴格保護耕地為前提、以控制新增建設用地為重點、以節約集約用地為核心,統籌安排城鄉各項用地。土地利用年度計劃要合理安排新農村建設用地,支持農民最需的生產生活設施建設,重點保證農村飲水安全工程、公路、電網改造等新農村建設工程用地。


  2.要加強土地調查評價和監測


  (1)開展全國第二次土地資源調查。按照統一標準、技術先進、圖數一致、國家與地方相結合的要求,開展全國第二次土地資源調查。在統一土地利用分類標準的基礎上,查清全國土地利用的類型、數量、分布、利用和權屬狀況,建立各級土地利用數據庫,實現土地基礎數據的信息共享。


  (2)建立國家和省級土地利用動態監測體系。開展長江三角洲、珠江三角洲、環渤海地區、成渝地區、糧食主產區等重點地區、50萬人口以上城市的土地利用動態監測。繼續利用衛星遙感等手段開展執法檢查。開展國家級開發區(園區)的土地利用狀況、各業用地狀況、集約利用程度和經濟效益的監測。選擇土地利用變化頻繁、有技術條件的省(區、市),建立省級土地利用動態監測體系。


  (3)加強土地市場調查與監測。深化農用地綜合生產能力調查評價。開展全國主要城市和重點地區的建設用地供應、使用和交易情況的調查和監測。建立全國土地市場運行監測預警網絡和市場信息發布系統。完善建設用地備案等土地利用監管制度。


  (4)開展土地資源與生態環境調查和監測。實施資源與生態環境監測工程,開展國家八大生態環境建設工程規劃區的土地利用狀況、土地覆被變化、土地退化及生態環境建設狀況的本底調查和動態監測,從土地利用、土地覆被變化角度評價生態環境建設效果,為農、林、水、環等部門提供公共性、基礎性信息。建設全國重點地區的土地資源與生態環境監測系統。


  3.加強土地利用規劃管理


  (1)科學編制土地利用規劃。以科學發展觀為統領,以節約和集約用地、嚴格保護耕地作為根本指導方針,全面完成全國、省、市、縣和鄉(鎮)五級土地利用總體規劃修編,完善土地利用總體規劃體系,強化全國和省級土地利用總體規劃的戰略性、綜合性和政策性,提高地(市)級以下土地利用總體規劃的空間性、結構性和可操作性。


  (2)加強對區域和城鄉土地利用的調控。按照促進區域協調發展,形成合理的區域發展格局的要求,優化區域土地利用結構和布局。東部地區要優化結構,節地挖潛,促進土地節約集約利用。中部地區要合理布局城鎮和其他建設項目用地,嚴格保護耕地,保障糧食生產能力。西部地區要在重點滿足生態環境建設和基礎設施建設的用地基礎上,適度開發后備土地資源。東北地區等老工業基地要盤活存量土地,加強老礦山等廢棄土地的整理復墾,提高土地利用效率和效益。


  (3)嚴格土地利用規劃實施管理。加強和改進土地利用計劃管理。依據土地利用總體規劃和宏觀調控要求,科學制定土地利用年度計劃,建立土地利用計劃分類考核辦法,加強實施計劃臺賬管理,及時評估分析計劃執行情況,落實計劃執行報告制度。


  嚴格實施土地用途管制。強化農用地轉用及其他土地利用項目的規劃審查,對違反規劃、突破計劃批準用地和供應土地的,依法嚴肅處理。


  加強建設項目用地預審管理。嚴格落實建設用地預審規定,凡不符合法律、規劃、計劃和國家產業政策的項目、不得通過預審。


  健全規劃實施保障體系。充分運用法律、經濟和行政手段,完善約束與激勵并重的規劃實施機制,建立有效的規劃實施部門協調機制和規劃實施評估制度。


  4.強化土地產權管理


  (1)完善土地權利體系。改革完善土地產權制度,明確國家土地所有權、農民集體土地所有權和土地使用權,以及各類他項權利的主體、客體、權利義務取得和消滅條件等,建立嚴格保護和合理利用土地資源的產權機制。


  (2)實現土地登記全覆蓋。基本完成農民集體土地所有權、使用權和農村宅基地登記發證任務,及時做好國有土地產權和國有土地使用權的變更登記,實現土地登記全覆蓋,實行城鄉地政統一管理。做好地土開發整理、土地置換中的權屬管理。


  (3)建立完善的土地權屬爭議調處機制。研究基層土地權屬爭議調處經費的解決途徑,建立調處人員的持證上崗制度,形成一支高素質、有較高法律政策水平的專業隊伍,依法調處各類土地權屬爭議。


  (4)推進土地統一登記體系建設。按照統一規范的原則,以縣級為其礎,建立自上而下的全國土地統一登記體系,實現土地產權信息、土地登記資料的異地查詢和土地登記代理人制度、土地登記自我舉證制度,全面推進地產信息公開查詢服務。


  5.完善土地有償使用


  (1)深化土地有償使用制度改革。嚴格控制劃撥供地范圍,經營性基礎設施用地逐步實行有償使用。全面推行經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度,積極推進工業用地招標拍賣掛牌出讓。完善土地收益分配機制,調整土地收益支出結構,建立土地基金制度。


  (2)加強土地評估和地價管理。制定完善土地評估的政策和方法,按市場化的原則開展地價評估。開展地價管理制度建設,制定促進資源合理利用的地價政策,全面落實協議出讓最低限價、土地轉讓政府行使優先購買權價等制度。全面完成農用地分等定級與估價,建立全國農用地的等級評價體系。加強土地評估中介行業監管。促進行業健康發展。本文來自《中國土地科學》雜志

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